“公益性公墓”发展中若干问题的思考

[摘要]本文针对公益性公墓发展中带有普遍现象的共性问题，从政策界定与乱象众生，透析公益性公墓建设与管理中存在着的盲区和误区，在多个实地调查案例的基础上，论证当下公益性公墓好多“变了味”，问题多多，可谓“好事没办好”，建议将公益性公墓同经营性公墓一样，高度重视其规划建设和规范管理。

正是理论的根本任务是回答并指导解决问题，本着实事求是，笔者将近些年公益性公墓发展中出现的突出问题，作为研究的课题，旨在借助研讨会交流和求解“公益性公墓如何发展”这道关乎民生的答题，以期将民政主管的这块涉及公益民生的“公益殡葬”好事做好，共推新时期殡葬改革健康持续发展。

党的二十大报告指出“必须坚持问题导向。问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。”“我们要增强问题意识，聚焦实践遇到的新问题……不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法。”

作为一项关乎公益民生建设和社会经济发展的殡葬改革也是如此。直面问题，分析问题，解决问题，切实推进殡葬改革得以健康持续地发展，是殡葬工作者所应持有的职业操守和使命担当。正是基于这一认知，作为一直工作在改革第一线的老殡葬工作者，就公益性公墓的规划建设与规范管理，提出个人浅见以资决策层作顶层设计参考和专家学者作课题研究，包括与殡葬业界同仁切磋探讨。须知，公益性公墓类似的现象及带出的问题不仅是事实存在，与政策大相径庭，与政策初衷相悖，问题的普遍性和严重性甚至倒逼我们该重新审视和有效处置了。

一、公益性公墓乱象丛生——新华社记者一篇报道引发的热议

2021年4月5日，[新华视点]一篇《安徽宿州部分村级公益性公墓非法经营调查》的报道，在国内殡葬业界广为关注，引发的热议至今余温犹在。新华社记者金剑这份详实的调查报告，再次揭开一些公益性公墓的“内幕”，甚至可以说是“黑幕”，这不是危言耸听，而是活脱脱的“写真”版。

调查报告指出：“原本为当地村民提供服务的村级公益性公墓，却长期售卖高价墓、家族墓和活人墓等，有的涉嫌违法用地，超范围销售给本地以外的人，有的一座墓穴售价高达32.8万元，周边村民直言‘死不起’‘葬不起’。”

记者实地调查中了解到：该市埇桥区夹沟镇夏刘寨公墓最便宜的一座8800元、18800元，贵的卖到15.8万元、32.8万元。高价墓在埇桥区符离镇凤鸣山公墓也不鲜见。这里每座占地约30平方米的家族墓已经售完，还有占地9平方米左右的墓穴，售价近20万元。埇桥区民政局殡葬改革办公室主任陈德刚说，这些公墓由该局于2009年至2015年批复建设。公益性公墓价格实行政府定价，由价格主管部门按照非营利性原则核定。以该区一家实行政府定价的公益性公墓为例，一座墓穴价格一般在5000元左右，若卖到了数万元甚至二三十万元，肯定是违背了公益属性。埇桥区民政局副局长朱志伦说，这些公益性公墓不少是浙江、安徽等地社会资本投资建设的，有的公益性公墓涉嫌违法违规。

调查报告指出公益性公墓多数存在的违法违规现象：

——违法用地屡禁不止。埇桥区自然资源和规划局国土监察大队负责人魏巍说，根据《土地管理法》等有关规定，公益性公墓投入运行前，需要办理用地手续。实际上很多公墓并没有办理用地手续，涉嫌违法使用土地。

——非法销售。公益性公墓价格实行政府定价。埇桥区发改委价格调控和收费管理股工作人员王玉珏表示，一些公墓价格并没有实行政府定价，对外销售涉嫌违反《价格法》等有关法律法规。

——超范围销售。国务院《殡葬管理条例》规定，农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。然而，记者调查发现，向外地人销售，已成为这些公墓公开的秘密。

——超面积销售。埇桥区自然资源和规划局国土空间用途管制股股长王影说，按照相关规定，安葬骨灰的单人墓和双人合葬墓占地面积不得超过0.5平方米和0.8平方米。记者走访中看到，超面积的墓穴比比皆是，有的超过20多平方米

——建家族墓、活人墓。民政部《公墓管理暂行办法》规定，严禁在公墓内建家族、宗族、活人坟和搞封建迷信活动。“我们发现相关违规行为时，也及时进行查处制止。”埇桥区民政局相关负责人说，但有的公益性公墓服务单位仍超范围销售、超标准建设，人一安葬就没法处理了，总体来说管理难度较大，缺乏硬性的处罚手段，“我们有监管不到位的责任”。

“埇桥区部分公益性公墓服务单位的违法违规行为具有典型性，是打着‘公益’的幌子，干着‘经营’的事。”全国人大代表、安徽省农业科学院副院长赵皖平认为，对于这些违法违规行为，主管部门“都知道”“也管了”，但就是“管不住”，这值得深思。

民政部社会事务工作专家委员会委员、安徽大学社会与政治学院院长吴理财认为，村级公益性公墓违法建设、违规经营等现象并非个案，在一些农村地区具有普遍性，严重侵害村民的切身利益。若纵容这种行为，将影响殡葬改革的稳步推进。呼吁政府部门要对现有的“天价墓”进行整治，追究售卖者的责任；同时要加强监管，防止建新的“天价墓”，让公益性公墓真正回归公益。认为殡葬服务涉及民政、自然资源、公安、市场监管等部门，要建立协同执法监管机制，提升部门协同和综合执法能力。

无独有偶。当年的4月7日，央广网报道贵州省六盘水市六枝特区公墓乱象。

贵州省六盘水市六枝特区坪子上村一处路旁的山坡上，至少有一两百座墓穴。在这里经营修墓生意的王姓村民说，不需要任何证明，也不需要是本村户籍，交了钱、签个协议就能定块地。

老板说我和村里面是挂钩的，手续没有。村里面给你打个收据、盖个公章。修墓的工人说，“活人墓”也能买得到。坪子上村的墓地规模不是最大的，往西银壶社区平寨村的山上，还有更多的墓穴。一位蔡姓老板经营着这里的墓地生意，他说，“山上有3000多个墓穴。”蔡老板说私人的，这是我的地，你只要跟我订就行了。这些在农村土地上经营墓地生意的老板，虽知晓国家的殡葬改革政策，但表示“没人管”。坪子上村的王老板说本来就不允许你修大墓的。农村不是管不了，就没管。

为求证当下农村公益性公墓问题的严重性和普遍性并非危言耸听，作为论据笔者尽可能地将记者的报道原汁原味放进论文中。笔者原任职马鞍山市民政局殡葬管理处，任上曾亲自调查并下文处罚所辖地当涂县西山公墓，针对其违法建设、违规经营责成其整改乃至强行关闭，然而至今依然对外销售，且规模发展得更大。

退休后笔者曾受聘服务过湖北荆州、江苏徐州、安徽天长等地公墓同行，对当地的公益性公墓违法建设、违规经营情况更是了解，其“所作所为”完全超出你的想象(非常具有典型性)，也清楚这些公墓之所以公然违法违规且“底气十足”原因之所在，出于老殡葬工作者责任心，笔者还曾以图片新闻在业界媒体上点评曝光。

概言之，这些真相的披露，其实对很多地区、相当部分的农村公益性公墓而言己是业内常态，见怪不怪，经营方根本不当回事，乃至很多公益性公墓我行我素依然如故。

公益性公墓乱象众生，己不是所谓“公益殡葬”这面大旗所能遮得住了。既便媒体不曝光，行业里已是你知我知都心知肚明。可以说，文中笔者的认识和观点，在很大程度上代表了业界同仁，只是“碍于颜面”少有发声而己，尤其受“经济效益驱动”，个中掺和了“利益共享”成份的“承包经营”或“买断经营”的那些“公益性公墓”，早己“扭曲”得不知姓甚名谁了。

面对这些问题和舆情反映，说句公道话，从当地政府和民政主管部门而言，应当说多数业己重视，甚至在年复一年的公墓年检中予以整治，然无奈其已成“顽症”，己呈“势头”，作为“公益殡葬”民生工程“打压”不得，对其“踩红线”违法违规却难又以“扑灭”。正是基于“好事未办好”，笔者才拣起这个课题，作为研讨会论文交流。

二、公益性公墓的政策界定

何谓“公益性公墓”？

国务院《殡葬管理条例》是这样界定的：“农村为村民设置公益性墓地，经乡级人民政府审核同意后，报县级人民政府民政部门审批。”“农村的公益性墓地不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地。”

民政部《公墓管理暂行办法》明确“公益性公墓是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的公共墓地。”“公益性公墓由村民委员会建立。”“未经批准，公益性公墓不得对外经营殡仪业务。”

民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》强调对“出售墓穴和骨灰存放格位，从事营销活动的公益性公墓”“认真开展清理整顿”。“对违反规定对外出售墓穴和骨灰存放格位的公益性公墓单位，要责令其停止营销活动，出售墓穴和骨灰存放格位按非法转让行为处理。”

依据上世纪九十年代国家颁布沿袭至今的现行殡葬政策法规，应当这么理解和认定：（一）、公益性公墓用地是农村集体所有土地(划拨)；（二）、公益性公墓的服务对象是本地村民；（三）、公益性公墓不得对外经营；（四）、无论是经营性公墓还是公益性公墓，“建立公墓应当选用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在风景名胜区和水库、湖泊、河流的堤坝以及铁路、公路两侧。”“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。”“墓区要合理规划，因地制宜进行绿化美化，逐步实行园林化。”“严禁在公墓内建家族、宗族、活人坟和搞封建迷信活动。”

三、问题的思考

随着殡葬改革的深入发展，笔者认为对“公益性公墓”在推进殡葬改革发展和现代殡葬业建设中“发挥的服务作用”与“创造的社会经济价值”应当予以重新审视、重新定位，尤其是对其在规划建设、管理服务中存在的突出问题和暴露出的大面积违规经营现象应当予以高度重视有效处置。

笔者认为“公益性公墓”并未完全体现“公益属性”、“造福民生”，其发挥的功能有很大的局限性，惠及民生的大旗下缺少公益色彩。现实是发展公益性公墓不等同于发展公益性殡葬事业，究其本质而言与“公益殡葬”、“惠民殡葬”主旨有一定的距离。如果将公益性公墓视为“民生工程”大力发展，不论环境、条件及客观需要一拥而上，带来的可能是“小公墓”遍地开花，“小产权墓”不再是一个时新的名词。

从殡葬服务设施的整体规划和科学发展而言，民政部《关于进一步深化殡葬改葬促进殡葬事业科学发展的指导意见》明确要求“根据人口、耕地、交通、生态等情况……合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能……”“改善殡葬设施，提高公共服务能力”，对此，公益性公墓不属例外。而实际上多数公益性公墓没有过“规划”这道关，而是依据行政（村、镇）区划自主确定，带有很大的局限性和随意性。

农村公益性公墓服务的主体无疑是农民。随着城市化进程的推进和城乡二元结构体制日趋解体，尤其农村城镇化建设的加速，早期兴办的公益性墓地遗留的问题愈发凸显出来，出现墓地荒着无人葬。作为城乡二元结构的派生物，我国公墓业的“双轨制”代表作经营性公墓和公益性公墓，有没有继续并存的必要，专司为农民提供身后葬地的农村公益性公墓是否有继续提供单独服务的必要，应当给予重新审视。如果说基于考虑“农村人”消费水平低，以所谓的“死不起”、“葬不起”为这个阶层“埋单”，那么“城里人”在“死”的消费上就不存在困难户和需要救助的群体？何况在相当一部分地区，尤其是沿海地区，农村赛过城市，农民生活过得很富足。据悉，在一些农村，那些富起来的农民对本村本土的公益性公墓根本不屑一顾，有钱的不去，追求品位和服务的更不去。

马克思说“土地是一切生产和存在的源泉。”土地资源作为民生之本、发展之基、财富之母，其利用水平和产出效益不仅事关地方社会经济发展，而且关系到国家长远利益和民族生存根基。在严守耕地红线，推行节约集约用地的大背景下，仍沿袭过去的老路子，还按行政区划兴师动众地在每一个村镇都一一开发建设公益性公墓，究竟是对土地资源的保护还是肆意浪费越来越金贵的土地？

根据有关研究科学表明，究墓地使用率和产出效益而言，“小墓地，大浪费”，公益性墓地存在土地资源闲置和浪费现象，己是不争的事实。笔者认为公益性公墓建设应当走土地节约集约化这条路子，加快墓地节约集约使用，向节约要空间，向集约要效益，真正意义上实现“节约土地资源”这一改革主旨。

公益性墓地由于“零散、无序”，加之“墓穴占地大、园区环境差、管理服务乱”，不仅存在着大量的土地闲置和浪费现象，还存在“管理真空”、“服务缺失”。据笔者了解，很多公益性公墓仅仅只是“圈上一块地，竖起几块碑，种上几棵树、门口派个人”而己，很少规范化常态化管理。

按政策规定公益性公墓不得从事经营活动，不得对外销售墓产品。民政部《指导意见》重申不准进入市场经营。但在实际执行中，公益性墓地“违规经营”不仅没有根绝，而且大有蔓延和升级趋势，这己为业界所公认。其实，公益性公墓早已“变性”向经营性公墓方向发展，明里暗里与经营性公墓“抢生意”的违规销售情况己是普遍，尤其地处大中城市城乡结合部的公益性公墓，趁着多数经营性公墓面临“死墓危机”墓地资源枯竭，早己赤裸裸地公开叫卖。

针对公益性公墓存在的诸多问题，笔者认为应当审慎考虑公益性公墓“大力发展”中的盲目扩张，应当重视公益性公墓的规划布局和依法建设，着力提升原有公益性公墓的管理和服务水准，坚决遏制公益性公墓的违规经营，寻找具有建设性的发展之路（如“一墓两制”：经营性公墓挑起公益性公墓社会责任，提供一定比例的公益性墓。）

笔者认为，当下，公益性公墓不只是大力发展“积极上马”问题，同时需要很好地总结、整治现有公益性公墓。在各地整出一批“好典型”，作为标杆示范，引领全国公益性公墓朝着规范有序、良性健康的方向发展。

藉此，笔者讨教，在举国推进“城镇化”建设中，今后这些公益性公墓向何处去，不能不说是个潜在的问题，因为其服务对象拥进了城市成了城里人，谁还会光顾将“身后事”托付给祖上留下的这块坟地呢！面对城乡二元结构体制日趋解体的社会经济大环境、大背景下，还有必要大力兴办这种唯有给“农村人”抑或“农村人子女”专门提供“身后葬地”服务的农村公益性公墓？

四、探讨的对策

（一）从政策而言需“回头看”完善顶层设计

公益性公墓建设“走了样”，性质“变了味”，原本“好事一桩”的公益色彩硬是变了色，这或许是政策制定顶层设计始料不及的“演变”。然而事实就是如此，且不再是个案，而是很普遍的现象。对此，有必要回头看，重新审视和研判建设农村公益性公墓的初衷及其作用，对当下推出建设“城市公益性公墓”或许有着借鉴意义。当然，这是顶层设计的事，笔者只是建言而已。

笔者一直认为原有的国务院《殡葬管理条例》和民政部《公墓管理暂行办法》有必要考虑重作政策设计，重新审视目前社会人口结构演变中建设农村公益性公墓的必要性，有必要重新评估公益性公墓在新时期殡葬改革中发挥的作用并给以科学定位，有必要考虑市场经济体制下“公墓双轨制”运行的可行性及可管控性，有必要考虑公益性公墓规划建设上整合资源的可行性及经营性公墓承担社会公益责任的必要性等。可喜的是这些方面己引起高层关注，并着手修正政策乃至立法(《殡葬法》。

（二）从市场而言需面对市场经济挑战

一组人口数据显示(国务院新闻办公室2024年1月17日新闻发布会上国家统计局公布)，截止到2022年末，我国60岁及以上老年人口数量突破2.8亿，占全国总人口的19.8%；65岁及以上老年人口数量突破2亿，占全国人口总量的14.9%。自2022年开始，我国进入人口老龄化高速增长的平台期。

国家卫健委预测到2025年，我国60岁及以上老年人口总量将突破3亿，届时老年人口占比将达到21.28%；到2035年左右，60岁及以上老年人口将突破4亿，届时老年人口占比将超30%。

 “纵有千年铁门槛，终需一个土馒头”，《红楼梦》中的这句话，道出了人生死的自然规律，这是谁也无法抗拒的生死法则。老龄人口的加速增长，无疑催生和拉动公墓业的快速发展。面对巨大的且是刚需的殡葬消费市场，尤其是“葬”这块“终端消费”，这块令人垂涎的巨大“蛋糕”可能谁都想切上一块。正是殡葬市场越发被看好，相当多的公益性公墓置政策不顾将手伸进了市场，伸进了利润颇丰甚至暴利的公墓买卖。据笔者多地考察了解，当下各地公益性公墓少有几家“安份守己”守住底线不踩红线不违规经营。应当看到，市场经济机制下的商品价值规律，决定了公益性公墓难以守住“贞操”，公益性面纱终将揭去是迟早的事，想必这就是“管不住”的主要原因之一。

（三）从监管而言需切实重视“规划与规范”

一项政策的施行，无疑需要后续的有效监督和管控。将公益性公墓“好事办好”，办成民政部社会事务司司长王金华在《厘清殡葬改革本质和出路》一文中给出的精准解答：“进入新时代，社会主要矛盾发生变化，人民群众对美好生活的向往从“生”延伸到“死”，希望生得宽心、活得舒心、死得安心……真正解决这一让老百姓关心的烦心事、操心事。”

应当肯定地说，建设公益性公墓确是件关爱民生、关乎民死的公益之举和民生工程，是建设“公益殡葬”，保障“殡葬基本服务”供给，让民众“死得起”“葬得起”，实现“逝有所安”殡葬改革主旨的重要途径。

问题是自政策出台尤其进入21世纪这20年来，将公益性公墓这件好事办好，似乎是难度越来越大了，“公益殡葬”在公墓这个板块似乎愈来愈难以落地，“大墓”、“豪华墓”“高价墓”“天价墓”在公益性公墓也被叫响，以至于“诱惑”得社会资本竞相进入，投资开发“回报率”极高的公益性公墓这块“人生后花园”。

面对公益性公墓违法建设、违规经营，笔者认为应当考虑在这两块发力予以整治和规范。

一是公益性公墓的发展需要统一规划。应当从属于当地县级政府的城乡建设发展规划，而不是村村为营，镇镇为寨，各自为阵，各取所需，无序规划，盲目建设。可以考虑“结合现有殡葬设施资源和本行政区域人口分布、地理特征、交通资源、老龄化程度等要素”，整合周边资源、跨行政区城发展，没必要每一个村都要建一个公墓追求所谓“小而全”。可以“以县域为单位，对辖区内所有公益性公墓进行统一管理，统筹调配绿化、刻碑、安葬、维修等服务资源，实现人、财、物等要素在县域范围内综合利用，不断提升县域公墓规模化集约化专业化管理水平。”

农村公益性公墓用地是集体土地划拨，拿地容易带来公益性公墓遍地开花，这与政策所要求“根据人口、耕地、交通、生态等情况……合理确定殡葬设施数量、规模、布局和功能……”无疑存在很大差距。

关于墓穴占地面积，民政部《关于进一步加强公墓管理的意见》明确规定，“严格限制公墓墓穴占地面积。”事实上，公益性公墓超标准建墓，建大墓早已走在经营性公墓的前头，这也是不争的事实。

二是公益性公墓的管理需要切实加强。笔者调查了解到多数公益性公墓建完了事，对于后续的管理“马放南山”甚至任其自生自灭。有的地方搞起“租赁承包”、“一次性买断”打起经营生利主意，纵容管理方进入市场违规销售，甚至一些农村公益性公墓“走进城市”在社会上公然挂牌，将这种“不受法律保护”的“小产权墓”公开兜售推向市场，“明正言顺”地做起墓地买卖，公益性硬是混同经营性扰乱公墓市场。

公益性公墓呈大面积的“变性”违规经营，己是愈演愈烈，其中有的干脆“动手术”彻底“变性”转为经营性公墓。这与民政部《关于进一步深化殡葬改葬促进殡葬事业科学发展的指导意见》“未经批准，任何形式的公益性公墓不得转为经营性公墓”政策背道而驰，据悉这类现象呈增长趋势，这是不容小觑的不正常现象。

笔者认为，各地公益性公墓出现的违法违规问题，民政主管部门应当负起主体责任，“眼皮子底下的事”应当看得到，“主管的事”理应管起来，管到位，管好它，毋庸置疑出了问题，任何藉口和托辞都是经不住敲打的、乏力的。

结语

农村公益性公墓违法建设、违规经营，严重违背甚至挑战国家殡葬改革政策底线，干扰公墓市场，损害购墓人权益的现象，作为一个带有普遍性、趋势性、且为殡葬业界所公认的突出问题，应当引起高度重视并着力化解。

笔者曾撰文《对公益性公墓违规销售说“不”》，认为公益性公墓必须回归公益殡葬属性，切实避免市场化，坚持“殡葬基本服务”的产品供给，将公益性公墓这块殡葬基本服务作为纯公益的公共物品提供，真正彰显公益性公墓公益本质。基于公益性公墓违规经营态势愈演愈烈，2023年11月安徽省民政厅会同自然资源厅共同发文，再次强调“城乡公益性公墓严禁开展租赁、承包经营等营利性活动”。

笔者认为对这些违反国家殡葬政策法规，违法建设、违规经营的公益性公墓“零容忍”，建议有必要在强化常态化监管的同时，对农村公益性公墓来一次全面的“大动筋骨”的专项整治，否则一旦成了大气候，再来整治就难以收拾局面了。

笔者认为“公益殡葬”不一定局限在公益性公墓单一设施服务上，可以考虑寻找具有建设性的发展路子、破解双轨制下公益性公墓运行和管理出现的问题，着实将公益性公墓在新时期殡葬改革这盘棋中走活走好，“好事办好”将公益性公墓这面“公益殡葬”大旗高举在殡葬改革主阵地上，打造新时代“中国殡葬公益品牌”，在推进社会经济发展“提升农村基本公共服务水平”建设中发挥其应有的作用。