[摘 要] 在老龄化加速的国情背景下，殡葬现代化、生态化改革是全面推进经济社会绿色转型的重要议题。故而，从法律规制、标准建构、监管创新、服务转型及文化重塑等维度切入，深入探讨殡葬治理向资源节约模式转型的路径具有重要意义。当前的殡葬治理存在法律位阶较低、规范供给不足、标准体系滞后、监管效能低下等问题，使得资源消耗问题突出。推动殡葬改革从传统管理向现代治理、从资源消耗向绿色发展转型，需要法律、技术、文化的共同发力。通过修订《殡葬管理条例》、制定《城乡居民殡葬法》及强化地方立法，可构建起完备的殡葬治理法治框架。建立涵盖设施建设、服务质量与新型殡葬方式的标准体系，能够提升技术规范的标准化水平。优化多部门协同、市场动态监测以及强化执法力度，能够有力保障制度实施效果。推进公益性服务扩容、节地生态葬推广及绿色技术应用，可以有效提升资源利用效率，促进殡葬服务生态化转型。而革新殡葬文化观念，则为改革提供重要的价值支撑。
[关键词] 资源节约；殡葬改革；法律规制；标准体系；殡葬文化
经济社会绿色转型是推进高质量发展、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是生态文明建设迈向全新阶段的重要标志。2024年8月，中共中央、国务院印发的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》首次在中央层面系统部署加快经济社会发展全面绿色转型工作，提出将绿色转型的要求融入经济社会发展全局，全方位、全领域、全地域推进绿色转型，构建人与自然生命共同体。推动经济社会绿色转型离不开经济、社会、资源和环境上的全面发力、综合施策。资源节约是绿色转型的关键环节和重要抓手，绿色转型是资源节约的有效驱动和发展方向。
当前，我国的人口老龄化问题也日益突出。截至2024年底，全国60周岁及以上老年人口达31031万人，占总人口的22.0%，其中65周岁及以上老年人口达22023万人，占总人口的15.6%。① 根据联合国标准，60岁及以上人口比例超过20%或65岁及以上人口比例超过14%时，则该国进入“中度老龄化”社会。② 这意味着，我国已正式步入“中度老龄化”社会。
伴随着老龄化社会进程的加速，我国的全年死亡人口也逐步攀升，这使得殡葬活动中的社会矛盾变得更加突出。2024年全年我国死亡人口为1093万人。③ 每年上千万死亡人口的安葬对于殡葬服务和殡葬用地等社会资源和自然资源的需求带来了严峻的挑战。而随着我国上世纪60年代第二次“婴儿潮”期间出生的人口逐渐步入老年，在不远的将来，这一挑战将进一步显著加剧。届时，我国每年死亡人口将高达2000万。而作为殡葬领域位阶最高也最重要的法律，我国《殡葬管理条例》自1997年颁布实施以来，28年间仅在2012年有过一处修正。令人欣喜的是，2025年4月，民政部在其官网公布《殡葬管理条例（修订草案征求意见稿）》，面向社会公开征求意见。④ 显然，随着社会的进步与发展，如今的殡葬管理所面对的客观环境与现实需求已经有了极大的变化。因此，深化殡葬改革，推动殡葬管理法治化进一步发展，促进殡葬领域绿色转型具有十分重要而紧迫的现实意义。
一、问题的提出：殡葬活动中资源消耗的现实困境
殡葬活动中的资源消耗问题不仅是改革丧葬陋习和倡导节俭办丧事的社会习俗问题，也是亟需法律加以系统调整的公共治理议题。对殡葬活动中的资源消耗情况和殡葬改革中的问题进行考察，有助于揭示殡葬活动中的资源消耗困境。
（一）殡葬活动中的资源消耗
殡葬活动涉及环节众多，包括遗体处理、遗体运输、遗体保存、遗体告别、遗体火化、遗体安葬、墓地建设等。在这些殡葬活动中，大量资源被消耗，其中尤以土地资源、森林资源和能源的消耗最具代表性。
首先是土地资源的大量消耗。作为不可再生的稀缺资源，土地是人类生产活动和经济社会活动的空间载体，⑤其重要性无需多言。土地的合理配置和高效利用是推进经济社会高质量发展的重要议题。由于传统丧葬模式的土地依附性较高和土地管理制度的不完善，使得殡葬活动中的土地资源消耗呈现出某种扩张态势。殡葬用地属于公共管理与公共服务用地，在国家统计局的现行统计体系中并未单独列明。但是，只需简单计算就不难推测其大致规模。1998年发布的《国务院办公厅转发民政部关于进一步加强公墓管理意见的通知》规定：“埋葬骨灰的单人墓或者双人合葬墓占地面积不得超过1平方米，埋葬遗体的单人墓占地面积不得超过4平方米，双人合葬墓不得超过6平方米。”根据这一规定，若是按照骨灰墓穴1平方米、遗体墓穴4平方米的标准，以每年1000万死亡人口和58.8%的火化率⑥粗略计算，全国殡葬活动每年消耗的土地约为2236万平方米，即22.36平方公里，2236公顷，折合3.36万亩。照此速度，每30年就有670.8平方公里的土地变成墓地，面积超过北京市五环内总面积（667平方公里）。虽然这和我国广袤的国土面积相比，占比非常小，但是考虑到墓地建设中石材、钢筋、水泥等不可降解建筑材料的大量使用使得这种占用并非短期可以恢复，这一数字值得我们注意，其影响不容忽视。例如青岛崂山风景名胜区6万余座违建坟墓，对当地的林木、地貌、水源等造成了极大的破坏与污染，引发社会广泛关注。①
其次是森林资源的隐性消耗。森林承载着维持生物多样性、调节气候、涵养水源等重要生态功能，其可持续利用对生态平衡至关重要。在殡葬活动中，木材的使用间接影响着森林资源的消耗。虽然这种消耗不如土地资源的消耗那么直观，但却因为传统丧葬习俗和殡葬产业模式的影响，造成森林资源持续且隐蔽的流失。在传统殡葬文化中，棺木是逝者安息的重要载体，不管是传统土葬还是火葬，人们还是青睐木质用具装殓逝者的遗体或骨灰，因而形成对森林资源的需求。有学者以每代20年，每人的木材消耗量为0.5立方米计算，推断出从夏朝开始到解放初期，约4100年间用于殡葬的木材大约是18.93亿立方米，相当于948.96万公顷的森林蓄积量。② 如果采用这一计算标准，结合58.8%的火化率，以每年1000万死亡人口算，则每年采取传统土葬方式所消耗的木材约为206万立方米，约等于1.03万公顷的森林蓄积量。根据国家林业和草原局数据，截至2024年底，我国森林蓄积量超200亿立方米。③ 相较于超过200亿立方米的森林蓄积量，每年殡葬活动消耗的206万立方米木材确实不多，但这并不意味着这种消耗无关紧要。相反，如果能够进一步减少木材的消耗，则能有助于我国国土绿化事业的加快推进。
最后是不容忽视的能源消耗。传统的火化炉火化一具遗体平均需耗柴油25升，节能环保型火化炉则需要10升左右。④ 与此同时，火化一具遗体还需要消耗大约25度电力。⑤ 按照这一数据，取火化一具遗体平均消耗柴油15升、电25度，以每年1000万死亡人口和58.8%的火化率粗略计算，则每年需消耗柴油8820万升（约合7.5万吨）、电1.47亿度。而这仅是火化遗体一项的能源消耗。事实上，在殡葬活动中，能源的消耗贯穿于遗体处理、殡葬设施运营和丧葬用品生产等多个环节，实际能源消耗量更大。
（二）当前殡葬改革中的突出问题
政府、市场和社会是现代治理体系的核心，在殡葬改革中发挥着不同的关键作用，它们的协调配合对于规范殡葬活动，推动殡葬改革，引导资源合理配置，促进资源节约至关重要。然而，在改革中暴露出来的政策执行异化、服务市场失序与文化观念冲突等问题却严重阻碍了殡葬现代化改革进程的推进。
首先是政策执行异化。政策执行是制度从规范文本向法治实践进行转化的关键环节。在殡葬改革实践中，一些地方政府为了追求火化率、墓地清理量、生态安葬率等量化指标的提高，不时采取一些极端手段加以推进，引发人民群众的抵触情绪。政策执行的异化与人民群众的抵触二者相互作用，使得火化后二次土葬、缴费土葬、以罚代管等大量越轨行为层出不穷。⑥ 殡葬政策的异化执行本质上是行政权力偏离制度初衷，损害群众利益的结果。殡葬制度肩负着社会管理和公共服务的双重目标，一方面要规范好殡葬活动中的各种行为，另一方面要为人民群众提供良好的殡葬公共服务。考核机制如果把殡葬改革的成效简化为火化率等量化指标，而忽视人民群众对殡葬公共服务的满意度和认可度，则必然导致在政策执行过程中忽视程序正义与群众诉求，从而催生出一系列的行政不法行为。这将使得原本就边界模糊的行政权力在缺乏严格的程序规范和监督机制的情况下，更加容易突破法律框架，损害群众利益并最终损害政府公信力。①
其次是服务市场失序。殡葬服务市场兼具公益性与经营性双重属性，公益性公墓主要满足群众基本殡葬需求，经营性公墓则作为有益补充，满足群众差异化殡葬需求。殡葬服务市场的有序运行不仅要平衡好公益性和经营性之间的关系，还需要完善的制度规范和有效的市场监管予以保障。由于制度约束和市场机制的失衡，我国殡葬服务市场呈现出失序状态，主要表现为墓地价格畸高、服务质量参差不齐、消费陷阱频发等。例如，在墓地销售方面，安徽宿州多家公益性公墓违规销售高价墓，最高达32.8万元，而当地的政府主管部门却坦承“也管了”，但就是“管不住”。② 殡葬服务市场失序的根本原因在于制度供给的不足。一方面，殡葬服务市场缺乏完备的市场准入制度，对于服务机构资质、能力的审核与评估标准比较模糊，使得市场主体良莠不齐。另一方面，对殡葬服务市场的价格监管、质量监管也存在不足，使得价格和质量存在畸高畸劣的情况。
最后是文化观念冲突。文化观念深刻影响着殡葬改革的效能与群众认同度。纵观我国殡葬改革进程，人民群众心中根深蒂固的传统生死观、丧葬习俗等文化观念是我国殡葬改革过程中遭遇的核心阻力。这种传统文化观念和现代殡葬理念之间的冲突，本质上是文化传承惯性和制度变革需求之间的价值博弈。③ “入土为安”“慎终追远”是我国传统殡葬文化的核心理念。这些观念承载着人们的情感、伦理与道德，也影响着人们的行为逻辑，并形成了以土葬、厚葬为特征的殡葬模式。传统的殡葬观念与节地生态、简约祭祀、厚养薄葬的现代殡葬理念存在着根本的差异，这使得现代殡葬制度在实施中遭遇到激烈的文化观念冲突。然而更为关键的是，文化观念的变革具有滞后性，而殡葬改革的实践却具有相当的紧迫性。当现代殡葬制度试图突破旧有的文化观念时，不可避免地要遭受到文化主体的心理抗拒和行为抵制。④ 当公众的文化观念和制度所倡导的价值理念存在上述紧张关系时，必然会影响公众对制度的遵从，从而不利于制度的实施，也不利于殡葬现代化改革的推进。
二、成因分析：殡葬活动中资源消耗困境的多重根源
殡葬活动中的资源消耗现象既是殡葬活动本身的必然结果，也是制度不完善与深层次社会矛盾综合作用的产物。总的来说，法律体系的缺陷、规范供给的不足、利益格局的制约以及文化观念的保守等相互作用，使得殡葬活动中的资源消耗问题难以解决。
（一）法律体系的结构性失衡
我国殡葬法律体系呈现出明显的结构性失衡特征，在立法层级、规范协调以及权利义务配置等方面存在系统性缺陷。这种失衡是导致殡葬活动资源消耗严重与殡葬改革困境的重要根源。
一是殡葬立法层级较低与立法目的偏差。行政法规、部门规章等低位阶的殡葬立法，在面对殡葬这一跨领域问题时，其规范效力与调整深度存在不足。因此，在行为人基于心理情感、社会文化等厚葬因素的影响下，选择资源消耗过大的殡葬方式来送别亲人的时候，法律无法有效制约。殡葬活动不仅涉及行政管理的问题，还涉及公民民事权利、生态环境保护、乡村治理、城乡协同发展等诸多议题。殡葬法律体系和《民法典》《行政许可法》《行政强制法》《环境保护法》等诸多法律法规存在千丝万缕的协调配合关系。然而，《殡葬管理条例》作为我国殡葬法律体系中效力最高的法律，在法律位阶上属于行政法规，难以承担起协调各种部门法，兼顾各方面议题的重任。此外，殡葬活动牵涉的社会主体多样，既有行政主体，又有行政相对人；既有自然人，也有殡葬服务机构等社会组织。这里面包含的社会关系复杂，仅凭法律位阶为行政法规的《殡葬管理条例》难以有效协调。因此，亟需一部效力更高、更具协调统领作用的上位法进行全面综合规范与调整，科学有效地协调各方主体间的权利义务关系。
另外，现行《殡葬管理条例》所确立的立法目的存在偏差，管理方针也有待完善，需要更高位阶的法律予以明确。现行《殡葬管理条例》第一条将加强殡葬管理、推进殡葬改革和促进社会主义精神文明建设作为条例制定的目的。显然，这是强调国家对殡葬活动的监管。然而，尽管秩序是法的重要价值，安全、效益、公平、自由、正义等亦是法的价值追求。《殡葬管理条例》以加强殡葬管理和推进殡葬改革为立法目的，实际是对秩序价值的片面追求，不可避免地对安全、效益、公平、自由、正义等殡葬立法应当具备的价值造成不同程度的忽视。
二是法律规范缺乏系统性与协调性。殡葬法律规范的系统性与协调性至关重要，是实现殡葬法治统一、提升殡葬制度效能的重要因素。殡葬法律规范的系统性与协调性不足，会通过制度缝隙和制度龃龉加剧殡葬活动中的资源消耗。我国殡葬法律体系所呈现出来的规范碎片化与冲突性问题，其根源在于顶层设计的不足与立法的滞后。① 殡葬相关法律规范主要见于《殡葬管理条例》《公墓管理暂行办法》等专项法规以及《土地管理法》《价格法》等相关法律中。不同的法律法规对于殡葬活动的调整各有侧重，但是却缺乏有效的衔接。《殡葬管理条例》侧重于对殡葬活动中行政管理与殡葬秩序的维护，《土地管理法》侧重殡葬用地审批的规范与管理，而《价格法》则侧重于殡葬服务价格的监管。这些彼此交错又各有侧重的法律法规，如果缺乏良好的衔接机制，则既容易导致殡葬管理的真空，又可能带来殡葬执法的冲突，同时还会增加制度运行的成本，降低执法效率，减损执法效果。要消除监管盲区，规范执法行为，就必须通过法律对各个职能部门的职权范围作出清晰而系统的安排，提高殡葬法律规范的系统性和协调性。
三是权利义务设置不合理与程序缺失。殡葬法律规范通过权利义务的合理配置，实现殡葬社会关系的调整和殡葬法律秩序的构建。权利义务设置的不合理会严重弱化殡葬制度的公正性和实施效果，不利于约束行为人在殡葬活动中的资源消耗行为。从现行《殡葬管理条例》的条款设置来看，现行规范呈现出“重权力轻权利”“重管理轻程序”的特征，较多地强调行政主管部门的管理职权而非行政相对人的权利义务设置，并且赋予行政机关广泛的自由裁量权而忽视行政相对人的权利保障和救济途径。《殡葬管理条例》除了在第十四条和第二十一条提到办理丧事活动不得侵害他人合法权益，以及第六条规定应当尊重少数民族的丧葬习俗外，再无其他直接的权益保障条款。显然这样的规定是远远不够的，不仅公民殡葬权益无法得到有效保障，职能部门也容易越权执法，激起社会矛盾，破坏干群和谐，引发公众信任危机。② 众所周知，正当程序是法治的基本要求。程序通过对权力行使的步骤、方式和限度进行规定和约束，实现权利与义务的落实与履行。③ 但是在墓地拆迁、殡葬服务价格制定、殡葬违法行为处罚等方面，程序性规定普遍缺位。这使得殡葬行政行为的合法性、合理性无法得到有效监督，引发暴力执法和权力腐败，损害殡葬制度公信力。
（二）规范供给的关键性缺失
规范供给的充分性与适配性是殡葬制度有效运行的重要支撑。我国殡葬规范的供给在殡葬设施建设、殡葬服务监管、新型殡葬方式规制等方面存在显著缺失，并成为制约殡葬制度资源节约功能发挥的重要原因。
一是殡葬设施建设标准不完善。殡葬设施建设标准的缺位或者落后会因为“规制真空”加剧殡葬活动中的资源消耗。一方面，殡葬服务机构基于成本收益逻辑，偏向于高耗能材料和粗放型设计以迎合亲属需求，从而获取最大经济收益，结果导致土地和材料的高消耗。另一方面，如果没有统一的强制性设施建设标准，殡葬服务机构在选址、规模、材料选用等方面便没有进行绿色化改进的动力，形成路径依赖，并抑制新型殡葬方式的推广应用，间接维持传统的高资源消耗模式。我国现行的关于殡葬设施建设的标准主要有《殡仪馆建筑设计规范》《公墓和骨灰寄存建筑设计规范》《殡仪馆建设标准》和《城市公益性公墓建设标准》等，其中《殡仪馆建筑设计规范》是强制性行业标准，其他几个都是推荐性行业标准。总的来说，我国殡葬设施建设标准体系存在强制性规范不足与前瞻性标准缺失的双重问题。当前标准多为行业推荐性规范，约束力较弱，难以保障设施质量与资源利用效率。在标准内容上，一方面缺乏对生态环保设施、智能服务设施等新型殡葬载体的前瞻性引导，另一方面也未能契合人口结构变化带来的多元化服务需求，其规制范围仍局限于传统殡仪馆、公墓等基础设施。这种滞后性带来诸多负面影响，既无法满足节地生态葬等新型殡葬方式的发展需要，也难以适应殡葬服务新业态的实践要求，造成设施重复建设与资源闲置并存的低效状况，严重阻碍殡葬行业向资源节约型和生态友好型转型升级。标准体系与实际需求的脱节，已然成为制约殡葬设施现代化建设与行业可持续发展的主要障碍。
二是服务质量与价格监管规范缺失。服务质量与价格监管规范的缺失会导致市场机制失灵，从而加剧殡葬活动中的资源消耗。具体来说，当缺乏服务质量标准时，殡葬服务机构容易以“优质服务”为名提供过度包装的资源密集型殡葬服务，而消费者却因信息不对称难以识别，冲动消费。另一方面，价格监管缺位则容易使市场形成通过高定价实现高利润的发展模式，刺激服务机构投入资源开发高附加值殡葬服务。换言之，服务质量与价格监管规范的缺失容易助长市场主体的逐利行为，加剧殡葬活动的资源消耗。我国殡葬服务领域面临监管规范严重缺失的困境，引发市场机制失灵与资源错配。① 在服务质量监管上，现行规范缺乏实操性具体标准，遗体接运、冷藏等关键环节未形成统一操作规范与质量要求，使得服务质量良莠不齐，无法契合消费者需求，也限制了行业整体服务水准的提高。在价格监管方面，因未搭建科学的价格分类管理体系，基本服务与选择性服务边界不清，同时成本监审、价格听证等重要制度缺失，部分市场主体便利用信息差进行价格歧视和捆绑销售，加重群众经济负担且扭曲资源配置。从法经济学角度看，监管缺位本质上是市场失灵背景下的制度供给不足。因此，亟需完善监管规则，以此重构市场秩序，平衡殡葬服务的公益属性与市场机制，达成资源有效配置和保障民生的双重目的。
三是新型殡葬方式相关规范不足。新型殡葬方式的推广是殡葬改革的重要方面，其相关规范的欠缺不利于树葬、海葬等节地生态葬的规范化发展，使得殡葬方式因路径依赖而陷于高资源消耗的惯性之中。一方面，设施建设规范的缺失将导致新型殡葬方式被传统殡葬方式同化，丧失资源节约属性。另一方面，新型殡葬方式的相关服务流程规范缺位也会降低社会公众的接受度，并进一步强化对传统高资源消耗方式的依赖。此外，相关激励机制的规范缺失则将削弱殡葬改革对市场主体的正向引导，致使新型殡葬方式因成本劣势难以替代传统殡葬模式。换言之，我国殡葬规范体系在新型殡葬方式的制度供给上存在严重滞后，这极大地阻碍了树葬、海葬、花葬等新型做法的生态效益释放。现有规范以传统殡葬模式为基础构建，难以满足新型殡葬方式的特殊要求。在权利义务层面，生态葬中骨灰处置权归属、墓地使用权期限界定以及环保责任主体划分等核心问题，均缺乏明确法律规定。在行为规则方面，网络祭扫涉及的隐私保护、数字产权，以及生态葬的设施标准、操作流程等领域，均存在规范空白。① 此外，监管机制不完善，致使市场准入标准不清晰，服务质量高低不一。显然，制度供给与创新实践的脱节，不仅会削弱新型殡葬方式节约资源的优势，还可能滋生新的治理风险。因此，亟需开展系统性制度创新，完善殡葬规范体系，推动新型殡葬方式朝着生态化、规范化方向发展。
（三）利益格局的强力制约
殡葬现代化改革受到既有利益格局深度制约。行业垄断与多元主体的利益冲突，成为殡葬实践向着资源节约型变革的重要阻碍。换言之，传统利益集团抵制制度创新，且缺乏有效利益协调机制，致使资源配置效率低下，严重掣肘殡葬现代化、生态化改革进程。
一是殡葬行业垄断利益集团的阻碍。殡葬行业的特殊属性为垄断利益集团的形成提供了结构性条件。垄断利益集团的存在使得殡葬市场结构陷入扭曲，垄断主体凭借其市场优势地位实现对服务供给和价格的有力控制。这种控制在本质上是通过制度性壁垒维持资源的低效率配置，使得殡葬活动中的资源消耗持续高企。显而易见，殡葬行业因其兼具公共服务和市场经营双重属性，存在显著的准入壁垒、信息不对称及需求刚性等特性。在供给侧，殡葬设施建设依赖土地等稀缺资源，且具有投资大、周期长的特点，形成天然的市场门槛。而在需求侧，作为逝者亲属的消费者在情感脆弱状态下难以进行理性消费决策，进一步加剧了市场失灵。这种行业生态促使既得利益者通过资源控制和权力寻租构建垄断格局，并对殡葬现代化改革产生系统性阻碍。② 在资源配置层面，垄断利益集团基于其利润导向将资源过度集中于高附加值业务（如豪华墓地），并挤压节地生态葬等公益性服务的生存空间。在制度变迁层面，垄断利益集团通过政策游说和执法干预等手段抵制市场化改革，阻碍价格透明化竞争机制的建立。③ 这种垄断格局不仅降低资源配置效率，更形成制度创新的严重阻碍，使改革陷入“锁定效应”。换言之，利益集团与公共利益的冲突，不仅造成资源浪费，还会延缓殡葬行业与生态文明建设的适配进程。
二是多方主体利益协调机制的缺乏。殡葬改革涉及政府、企业、公众和社会组织等多元主体，各方利益诉求存在结构性张力：政府侧重公共治理与资源配置效率，企业追求利润最大化，公众需要可负担的优质服务，社会组织关注行业规范与文化传承。当前制度框架下，利益协调机制的缺失使得改革进程受阻，导致具有资源节约属性的新型殡葬方式难以全面推广，殡葬现代化、生态化改革难以深入推进。一方面，制度化沟通平台缺位，如殡葬设施规划缺乏公众参与引发邻避效应，使得企业的政策诉求难以上达。另一方面，利益分配失衡，如市场化领域过度逐利而公共服务供给激励不足，造成各方利益的结构性矛盾。④ 这种协调失灵在实践中表现为多重治理困境，即企业抵制价格管制、公众质疑改革措施、政府政策执行偏差，最终形成制度改革的“集体行动困境”。因此，亟需构建包含诉求表达、利益平衡和矛盾调处在内的系统性利益协调机制，从而实现殡葬领域的资源优化配置和改革举措突破。
