摘要：新中国成立以来，我国高度重视殡葬工作的开展，曾多次推进殡葬改革建设，殡葬服务体系初步建立。但就当前殡葬行业发展现状来看，这一制度仍待完善。近年来，国务院、民政部曾先后发布相关政策文件，明确提出当前殡葬改革的时代要求。因缺乏配套政策、监管缺位、基层改革推进受阻以及殡葬行业自身局限引发的问题不容忽视，亟待作为服务型政府建设的重点工作提上日程。除此之外，实施殡葬治理，建立规范的殡葬服务体系，同时应当关注政策颁布与基层落实的平衡点，提升基层组织殡葬意识，体现人文价值。
关键词：殡葬改革；多元治理；基层治理
习近平总书记指出，要完善基层群众自治机制，调动城乡群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体。殡葬是人生的最后一站，殡葬的多元治理是现代化民生保障的重要一环。殡葬的多元化治理符合中国社会现代化治理的时代要求，是一项移风易俗的重大工程，关乎着群众的切身利益，在党的领导领导下，政府、社会组织、社会公众等多元主体共同参与到殡葬行业治理，有助于更好的提高殡葬行业的管理质量与服务水平，有效调节社会各方利益关系，增进社会认同感，促进社会活力和秩序的有机统一，最终实现社会正义与人类自由的全面发展。
一、多元殡葬治理现代化的重要价值
在人类社会发展过程中，殡葬经历了漫长的发展历程，早在旧石器时代中期的尼安德特人就出现了丧葬仪式，我国自古便有“入土为安”的俗语，汉族土葬有几千年的历史。除了常见的土葬、火葬外，部分民族和地区还施行的天葬、风葬、冰葬、水葬、悬崖葬等等。
新中国成立后，发起了对旧传统的改造，其中就包括了殡葬行业的改革。建国初期，为了缓解土地资源的紧张，增加粮食产量，政府推行新的殡葬礼仪，改造土葬传统。1956年，顺应农业合作化运动，民政部（内务部）发起“墓葬改革”计划，倡导人民适用公墓，在农村平移墓地，集中建立公共墓地，在部分城市建立了火葬场，倡议“以火葬为主”。1961年，民政部对殡葬改革这一议题进一步进行研究，提出在原有的基础上进一步改革土葬旧俗，提倡在荒地、贫瘠上建立墓地，提高土地资源利用；部分地区建立火葬场，推行火葬。1965年，民政部颁发了《关于殡葬改革工作的意见》，全面开始推行殡葬改革，有条不紊的推行火葬，改革土葬，但后因“文化大革命”暂停改革。
直至1985年，国务院颁布了《关于殡葬管理的暂行规定》，标志着我国殡葬行业由倡导逐步转变为法制管理。1997年7月，国务院颁布的《殡葬管理条例》制定了殡葬管理方针，划分了火葬区和非火葬区，规定建立公墓和保护耕地，禁止占用耕地，对殡葬事宜的治理和改革发挥了重要作用。为了贯彻实施该条例，民政部相继颁布了许多殡葬相关的规章制度，各地也为了贯彻执行该“条例”，几乎都颁布了相对应的实施办法和管理条例，初步形成了中央到地方完整体系的殡葬治理。
随着社会的不断发展，党的十九大报告中鲜明提出了“中国特色社会主义进入了新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[阔步迈入新时代[N].人民日报,2018-02-23(009).]现行《殡葬管理条例》及其配套制度己明显滞后,无法满足殡葬改革的一系列要求，与新时代国家治理现代化相悖。现阶段我国以促进社会安定有活力，实现社会公平与人的自由全面发展为目标，坚持系统化、法治化、综合化、源头化治理，充分发挥党的政治引领作用，法治的规范作用，道德的教化作用，以及智治的支撑作用，逐步提高社会治理的专业化水平。面对前所未有的复杂环境，从党中央到人民群众都积极提升工作能力，群众路线是现代化治理过程中最重要的路径。而在具体领域，主要创新治理模式，提高治理水平，推进社会治理的现代化。在治理目标上，从注重维护保障社会安定转变为更好地满足人民对美好生活的需要；在治理主体上，由党政权威主体治理转变为政府、社会与公众等多元主体共同治理；在治理方式上，由原来更多依靠单一行政力量转变为多元力量综合治理，从源头依法、系统施策。
因此，实施殡葬行业的多元化治理是实现现代化国家治理的重要一环。多元化的治理方式可以真正满足人民对于政府殡葬治理的复杂需求，兼顾改革政策与公众的切身利益，协调不同地区、民族和宗教的殡葬习俗。依靠党强大的组织力、号召力、引领力，多元主体之间以共同利益为产出，通过对话、合作、妥协以及集体活动共同实施殡葬改革，尤其要积极贯彻群众路线，最大限度动员群众力量，调动人民群众共同参与治理，为殡葬治理现代化注入源源不断的强大力量，使殡葬治理纳入法治化、制度化、科技化、规范化的道路。只有这样，才能确保人民不再受殡葬暴利的侵害，死后不再做“坟奴”。让人民真正获得最实际、最真切的幸福感，促进人民福祉与促进人的全面发展，从而有效协调社会各阶层利益，解决社会矛盾冲突，促使社会实现公平正义和人的自由全面发展的整体性，推动中国社会治理现代化理论体系不断完善，发展马克思主义国家治理理论的中国化，促进中国社会的长期稳定和健康持续发展，为人类社会治理贡献出中国的现代化智慧。
二、殡葬治理结构的现状及困境分析
（一）殡葬治理配套政策尚未完善，殡葬治理党员模范带头作用发挥不足
1.殡葬治理配套政策尚未完善，殡葬监管执法落实存在困难
近年来，虽然各地每年都集中开展殡葬督察活动，但基本都是由民政部门会同乡村干部开展，加之乡村工作头绪多、事务杂，工作精力非常有限，难以做到持之以恒、常抓不懈，致使一些违反殡葬法规的人和事难以得到及时查处，仍存在乱建公墓，出售或炒买炒卖墓穴、偷埋乱葬等突出问题，制约了殡葬改革工作进程。一些地方对殡葬市场监管不够有力，使商家钻了空子，依然存在非法经营销售不符合国家技术标准的殡葬设备和封建迷信殡葬用品的行为，助长了“违规殡葬”乱象。
2.殡葬治理党员模范带头作用发挥不足，党建引领殡葬治理仍需加强
殡葬治理工作前期受起步晚、历史欠债重和薄养厚葬、大操大办等传统丧葬观念的影响，散埋乱葬治理工作推进困难。基层党组织战斗堡垒作用和党员模范带头作用未得到充分发挥，党建引领殡葬治理改革仍需进一步加强。部分党员未能深入现场对移交的“活人墓”进行实地调查，对已建成但尚未安葬的非法墓地设备劝告当事人自行拆除或者依法强制拆除，大力造势，捍卫整治散埋乱葬的决心。只有强化党员干部的模范带头作用，以身作则、模范带头，履行好党员自身的责任和义务，才能进一步营造移风易俗、文明殡葬的良好氛围。
（二）基层政府对殡葬改革治理认识不到位，殡葬改革推进困难
1.殡葬改革管理主体执法权受到制约，缺乏具体执法能力
殡葬改革的效果与基层政权的执行有较大联系。从某种程度而言,不同地区间丧葬模式之间的差异主要是由于当地基层政府部门的管理差异。在实际情况中，一些基层政府部门对丧葬改革认识不到位，也就难以确保当地丧葬改革的推进与落实，甚至有些政府部门领导也存在一定的封建观念，领导干部尚不能坚定观念,在说服群众推进殡葬治理改革过程中存在执行过程难以推进、执行效果差等问题。[路建英.使人民群众成为殡葬改革的最大受益者:十年来殡葬改革主要举措与进展[N].中国社会报，2022-09-27(4).]
2.殡葬法规调节主体较多，殡葬执法偏重自上而下
现行殡葬法规调节的主体面广、原则性强，地方性法规不完善，致使殡葬管理主体的执法权受制约。在具体执行或查处违法行为时，必须联合相关部门共同执法，而相关部门由于对各部门法规的理解不同等原因。虽有执法权和执法能力却相互推诿，而殡葬管理部门往往没有独立执法权，且缺乏强制执法权力，致使诸如医院太平间管理混乱，违规户外搭棚治丧等违规行为屡禁不止。
（三）居委会、村委会基层组织殡葬治理意识不足，治理角色存在缺位
习俗的持久影响力及陈规陋习的顽固性、复杂性，厚葬薄养、铺张浪费等问题依然是殡葬改革治理进程中不可忽视的问题。移风易俗工作推进不均衡，村规民约亟待修订完善。县域之间、乡村之间移风易俗执行力、村规民约质量差距明显。移风易俗工作在县乡村之间落实推进不平衡。试点乡村的移风易俗明显走在前面，其他乡村在思想认识、制度执行等方面相对较弱，在成效方面存在较大差距。[蒋悟真.殡葬改革的法治挑战及应对[J].政治与法律,2021(10).]两委殡葬治理建设活动开展不规范，村社区治理仍存在流于形式的问题，只是为了完成任务而完成任务，没有完全做好“四议两公开”的方针政策，未能充分发挥出其约束监督的职能，缺乏系统的社会治理，缺乏宣传教育，未能较好的做到增强向心力和凝聚力。
（四）殡葬治理行业组织的自律和管理作用不足，公益色彩逐步淡化
随着市场经济和城市化的发展，在部分农村地区，早些年建立的红白理事会的公益色彩也在不断淡化。部分红白理事会等行业组织成员在丧事中与丧葬用品销售者暗通款曲，从中牟取利益。同时，也存在着故意将丧事大办的倾向。例如，一场丧事中前来“劳忙的”就有四十多位。“劳忙的”不仅在逝者家中吃喝一到两天，同时每人还有一条香烟为谢。这实非个别现象。其次，红白理事会在丧葬仪式上缺乏创新的动力和能力。在传统丧葬观念的影响下，红白理事会成员对有关仪式只知其然不知其所以然，即使在仪式上有所损益，但也只是东拼西凑，并且有着使仪式复古和繁琐的趋向。
（五）殡葬方式单一，殡葬基础设施缺乏，公民参与殡葬治理渠道不通畅
虽然现在出现了很多新颖的殡葬方式，但是在广大农村地区并没有得到广泛的传播与运用，人们依然青睐土葬。即使有的地方逐渐接受了火葬或者其他殡葬方式，但是，一方面，政府没有规划出公墓和祠堂用地，况且建设又需要大量的资金；另一方面，政府对把棺材埋在祖坟里和良田里的行为不去追究，公墓和祠堂也就是一个“空中楼阁”，土葬作为一种简便易行的殡葬方式依然被广泛采用。由于殡葬用地政策因素等限制，导致公墓等安葬设施供给总体不足，与满足新时期人民群众对骨灰安葬的需求还有差距，乡镇公益性公墓建设管理水平参差不齐、发展不均衡在部分地区一定程度上确实存在。
三、提升殡葬多元治理现代化的实施路径
（一）完善治理政策，进一步加强党的领导
中国共产党作为我国执政党，在整个国家治理体系中处于总揽全局、协调各方的核心领导地位。[石佑启,杨治坤.中国政府治理的法治路径[J].社会科学文摘,2018,(07):25-27.]我国殡葬的多元治理离不开党的全面领导。首先，党中央应积极出台有关殡葬方面的相关政策，明确殡葬事业的治理方向，制定和完善殡葬事业发展规划，健全基本殡葬服务保障制度，制定和完善殡葬服务市场监管制度。其次，党员、干部应带头引领殡葬改革、倡导文明节俭治丧，宣传殡葬法规政策，带头实现火葬等生态安葬，带头文明低碳祭扫，严谨大操大办、铺张浪费，自觉抵制陈规陋俗和封建迷信活动。最后，各级党委需要充分发挥党的领导优势，统一思想，健全部门共同管理机制，完善政策措施，发挥法规、政策、规划引领作用，带领全社会共同参与殡葬治理工作，全面推进文明节俭、保护资源、节约环境的丧葬文明新风尚。
党的政策领导是殡葬事业高质量发展的根本保障，民政部门以及从事殡葬行业的人员在殡葬治理工作中应坚持把党的领导作为最高原则，把党的领导融入殡葬治理的全过程中，切实保障党组织发挥统领大局的作用，要坚决贯彻党的方针路线，坚定殡葬改革目标方向，以保障民生、保护生态环境、弘扬社会主义核心价值观为核心，打造文明节俭的殡葬环境。
（二）政府主导，协同治理
政府在殡葬多元治理中处于核心地位，发挥主导作用，承担着治理的重要责任。一方面要加快推进《殡葬管理条例》的修订，另一方面也要制定一系列法律法规来解决我国殡葬所存在的诸多具体问题，如对殡葬执法行为、市场监管制度作出具体说明，以此来构建明晰完备的殡葬治理法律体系，为殡葬治理提供有效的法制保障。政府监管在治理中具有不可替代的核心作用和基础性作用。[李玏. 城市边缘区绿色空间多元治理机制与优化路径——以北京市绿化隔离地区为例[J/OL].中国国土资源济,1-14[2024-03-02]. ]政府应确定各部门殡葬执法中的权责，划分执法范围，分工协作，形成监管合力。加强对殡葬行业以及相关人员的管理，规范殡葬行业收费标准，严厉打击强制服务、哄抬高价等侵害公众利益的违法行为，营造依法监管、文明丧葬的良好社会氛围。
政府要充分发挥现代化信息技术的强大作用，提高治理效能。[陈兰.基层社会治理的创新探索与实践路径——以衙前镇凤凰村为例[J].南方论刊,2024,(02):51-53. ]积极推动殡葬信息化建设，构建一体化殡葬服务管理平台，实现殡葬流程可视化，实时共享信息，提升殡葬服务水平。同时，通过利用信息化平台的监督功能，不同治理主体可以查询相关信息，发现问题及时举报，有利于更好的发挥民众监督作用，也有利于民众更全面的了解、监督政府工作，从而提高殡葬治理效率，推动治理能力现代化。
（三）发挥村委会、居委会的自治作用
村委会、居委会作为基层群众自治组织，应积极参与殡葬多元治理。首先，居委会、村委会要学习关于殡葬治理方面的政策标准和治理理念，将文明节俭治丧的治理规范编入村规民约。其次，加强群众思想道德建设，宣传文明殡葬的治理理念，大力推广网络祭祀、社区祭祀等绿色低碳祭祀方式，整顿殡葬陈规陋习，严格制止“奢坟”、“土厚土葬”等农村殡葬陋习。最后，与群众进行广泛联系，积极听取群众需求和意见，号召群众积极配合、主动加入到殡葬治理工作中来，带头文明节俭办丧事，带头倡导节地生态安葬，带头践行文明低碳祭扫，以实际行动引导带动群众遵守殡葬法律法规、执行殡葬新政策、摈弃殡葬陋习、文明节俭办丧事，共同推动治理工作发展，营造厚养薄葬、丧事简办的文明新风。
（四）加强行业自律，净化市场环境
第一，完善殡葬行业标准。殡葬标准体系覆盖了殡葬行业所涉及到的全部活动与问题，为殡葬行业构建了一个层次分明、功能完善的结构框架，可助力提升殡葬行业整体水平[靖晓波,朱培武. 我国殡葬行业标准化发展现状及对策研究[J].质量探索, 2022, 19 (02): 63-68. ]。因此应制定严格的行业规范，提升殡葬行业的许可标准，提高殡葬服务企业的专业资质，强化行业自律和市场监管，营造良好的殡葬服务环境，满足群众需求。
第二，加强殡葬行业自律。殡葬行业协会充分发挥引导作用，不断强化行业自律，加强自我管理、自我规范，引导殡葬代理服务行业规范管理、诚信经营。比如上海行业协会在面对“殡葬一条龙”服务中出现的中介哄抬高价，以次充好等损害消费者合法权益乱象时，通过发布《上海市殡葬代理服务行业公约》来治理殡葬代理服务市场，有力促进殡葬代理服务市场走向规范化，推进了殡葬治理体系和治理能力现代化。
第三，优化殡葬从业人员。殡葬从业人员良莠不齐，因此要推动殡葬行业标准化人才队伍建设，提高殡葬行业门槛，培养一批专业的、高标准的人才队伍。比如上海启动了殡葬行业职业技术等级认定，认定机构设立在上海市殡葬行业协会，只有通过协会举办的职业技术等级认定考试的从业人员，才可以获取协会颁发的等级证书，并可以向所属区域就业促进中心申请补贴。这一做法培养了一批高质量殡葬从业人员，优化了殡葬行业人才队伍。
（五）加强公民认同，推进公民自觉履行
公众参与是社会治理共同体的重要归依。[文宏,林仁镇.多元如何共治：新时代基层社会治理共同体构建的现实图景——基于东莞市横沥镇的考察[J].理论探讨,2022,(01):62-69.]因此，殡葬的多元治理需要每个公民的积极参与。首先，社会公众应当树立绿色节俭办丧的新理念，学习有关殡葬改革的相关法律法规，认识到殡葬治理是保护土地资源、推进生态文明建设的必然选择。
其次，社会公众应自觉践行科学、文明、绿色、节俭的祭祀方式，比如采用网络祭祀、鲜花祭祀等文明低碳的现代祭扫方式。自觉抵制丧葬陋习，杜绝封建迷信。用实际行动营造文明环保的殡葬环境。
最后，提高对殡葬治理的认知和参与度，自觉支持殡葬治理工作，积极主动参与到殡葬治理活动中，为综合决策提出意见，支持配合殡葬治理工作。积极宣传文明祭祀理念，引导身边亲人、朋友遵守殡葬治理的各项规定，对于不文明丧葬行为及时劝阻，协助殡葬治理工作的顺利进行。
